Кто лоббировал

Этот материал, хотя и февральский, но не утративший актуальности, я прокомментировал отдельным постом. Вот ссылка. А пока, кто не читал – познакомьтесь.

Кто лоббировал Будапештский меморандум?

Дезинформация, которая обошлась Украине очень дорого, имеет конкретных «отцов».

Американские дипломаты знали, что подписанный 5 декабря 1994 т.н. «Будапештский меморандум», — это лишь декларация. Российские — тоже. Украинская дипломатия уверяла парламент и президента, что этот документ будет гарантировать безопасность стране после ее ядерного разоружения. Почему — и кто ответит за дезинформацию?

Статус документа под названием «Будапештский меморандум» был известен американским и российским дипломатам, и это были отнюдь не «гарантии защищать территориальную целостность». Украинский МИД, агитируя принять его как «гарантии безопасности», ввел в заблуждение и парламент, и президента. Вопрос, который остается открытым: украинская дипломатия сделала это бессознательно (то есть из-за низкой профессиональной подготовки) — или все-таки сознательно? Учитывая вред не только национальной безопасности, но и территориальной целостности Украины, сегодня этот вопрос требует ответа — со всеми юридическими последствиями.

Вступление в НАТО или подписание меморандума?

Будапештский меморандум (Меморандум о гарантиях безопасности в связи с присоединением Украины к Договору о нераспространении ядерного оружия; Memorandum on Security Assurances in connection with Ukraine-Proliferation of Nuclear Weapons) — международный документ, подписанный 5 декабря 1994 года Украиной и тремя ядерными странами (США, Россией и Великобританией). Подписанты обязались «уважать независимость и суверенитет и существующие границы Украины», что «никакое их оружие никогда не будет использоваться против Украины», а также «воздерживаться от экономического давления, направленного на то, чтобы подчинить своим собственным интересам осуществление Украиной прав, присущих ее суверенитету».

МИД Украины представлял его Верховной Раде как «уникальный документ», который и является собственно «гарантиями безопасности», получив которые Украина может отказываться от ядерного оружия. Механизмом реализации этих гарантий глава МИД Удовенко называл «консультации трех ядерных государств с Украиной в случае возникновения вопросов по выполнению сторонами обязательств, предусмотренных настоящим Меморандумом». Все стороны, в том числе и украинская, признавали, что документ не является юридически обязывающим.

«Для Америки было понятно использование этого термина („обеспечение безопасности“), а именно, что американская сторона не станет применять силу в этом случае», — цитируют украинские СМИ экс-посла США в Украине Стивена Пайфера в июле 2014 года.

Во время дискуссий вокруг ядерного разоружения в начале 1990-х в украинском политикуме было две точки зрения на то, как должны выглядеть «гарантии безопасности» безъядерной Украины. Одна — это вхождение Украины в европейские и евроатлантические структуры безопасности, без которого отказываться от ядерного оружия считалось крайне рискованным из-за соседства с Россией. Вторая — подписание некоего коллективного документа, которым ядерные государства покажут, что «гарантируют безопасность» Украине (в депутатской среде это называли «бумажными гарантиями»).

Носителем первой была Верховная Рада; второй — МИД. Эти позиции были откровенно антагонистическими.

Необходимость рассматривать отказ от ядерного оружия в комплексе с предоставлением Украине гарантий безопасности парламент впервые зафиксировал в своем Постановлении от 9 апреля 1992 года, а затем — 18 ноября 1993 года, где запретил присоединяться к Договору СТАРТ-1 без «предоставления надежных гарантий безопасности».

В мировой практике есть несколько систем, которые эффективно защищают безопасность стран. В основном это — военная сила или высокая степень интеграции страны в мировую финансовую и экономическую системы (хрестоматийный пример последнего — Швейцария). Нейтралитет Австрии охраняют юридически обязывающие гарантии двух ядерных стран (СССР и США). Но наиболее действенной после Второй мировой войны стала система коллективной безопасности (НАТО), которая является надежным гарантом и границ, и суверенитета стран-членов.

Именно о таком варианте гарантий для Украины и говорилось во время беседы посла Украины в США Билоруса с заместителем госсекретаря США Уизнером. Американский чиновник тогда сказал, что для Украины «единственный залог безопасности — это вхождение в трансатлантические структуры и сотрудничество с ними». Это было фактическим приглашением к вступлению в НАТО, которое подтвердилось последующими заявлениями американских чиновников в первой половине 1993 года.

Но, вместо развития экономического и военного сотрудничества с США и Европой, МИД развернул деятельность по поиску какой-то особой формы документа, который бы можно было назвать «гарантиями безопасности».

Что хотели МИД и Кравчук получить как «гарантии нац безопасности»?

Логично было бы думать, что МИД сформировал, по крайней мере, содержание этих гарантий, который считает приемлемым для Украины, — принимая в качестве примера, скажем, австрийский опыт. Однако ход событий свидетельствует, что украинская дипломатия не смогла разработать никакого собственного проекта для обсуждения с потенциальными подписантами, и настойчиво делегировала эту миссию другим странам.

Неопределенность требований украинской стороны фактически подтвердил и президент Кравчук во время встречи с американскими сенаторами, о чем написало 22 ноября 1992 года государственное агентство «Укринформ». Тогда он выразил такое видение гарантий (очевидно, сформулированное не им лично, а в МИД): «Пусть западные государства сделают соответствующее заявление о том, что Украина и другие государства, которые добровольно освобождаются от ядерного оружия, имели бы гарантии, что другие страны не смогли применять против них ядерную силу».

В МИД считали избавление от ядерного оружия «главной составляющей обеспечения национальной безопасности Украины». «Что касается того, что Украина, провозглашая намерение стать безъядерной державой, якобы ослабила свой оборонный потенциал, то такие заявления, поверьте, не имеют под собой оснований. Международная стабильность, а все остальные партнеры и друзья на Западе считают, что она возможна только при условии ограничения количества ядерных государств пятеркой членов Совета Безопасности ООН (Англия, Франция, Китай, США и СССР — теперь Россия) — не противоречит, а, наоборот, является главной составляющей обеспечения национальной безопасности Украины». (Интервью БорисаТарасюка, «Голос Украины», 5 января 1993 года).

В начале января 1993 года в Вашингтон поехали украинские дипломаты во главе с заместителем министра иностранных дел Борисом Тарасюком. Из-за отсутствия в МИД четкого представления о содержании гарантий, американская пресса не смогла даже определено назвать, за чем именно приехала делегация. СМИ написали, что Тарасюк искал «что-то вроде формальной декларации высокого уровня». (в сентябре 2013 года этот же экс-глава МИД Украины утверждал, что Путин не решится на военную авантюру против Украины, — Тарасюк).

То, что этот документ нужен был МИД именно для «успокоения» депутатского корпуса и как раз накануне рассмотрения вопроса о ратификации Верховной Радой ядерных договоров — СТАРТ-1 и ДНЯО, также узнаем из американской прессы. По результатам поездки, писала пресса, чиновник утверждал, что доволен полученным письмом за подписью Буша, и уверен, что это письмо поможет преодолеть обеспокоенность украинских законодателей возможностью агрессии соседней России.

Примерно в те же дни, в январе 1993 года, свой проект «гарантий» предложила Россия, однако МИД его даже не передал в Верховную Раду — такими общими были там формулировки.

Выступая на форуме в Давосе в начале февраля 1993 года, Кравчук так прокомментировал российский проект: «Указанные обязательства лишь повторяют общепризнанные принципы международного права, в частности определенные в Заключительном акте СБСЕ (1975) и в Парижской хартии для новой Европы». Однако следующим же предложением, фактически, утверждает, что их вполне достаточно — если их повторить еще раз: «Но для нас важно, чтобы они снова были подтверждены в контексте приобретения Украиной в будущем статуса государства, не обладающего ядерным оружием».

Этим Президент показал перед уважаемым давосским собранием, чего требует Украина под тезисом «гарантии безопасности»: повторить общепризнанные нормы международного права. Фактически, в дальнейшем этим и руководствовались другие страны.

Прообраз меморандума. Российское происхождение

25 февраля 1993 года Москва прислала следующий проект «Заявления о гарантиях безопасности», в котором вновь компилирует статьи из международных документов, к которым уже и так присоединились и Украина, и Россия, и другие ядерные государства. Там были общие формулировки гарантий территориальной целостности, суверенитета и намерения решать все только путем переговоров.

Свои проекты «предоставления гарантий безопасности Украине» в мае 1993 года прислали МИД Франции и Китая. Это также были компиляции статей действующих международных документов, переписывание которых ничего нового не добавляло. Так, Россия «подтверждает Украине обязательство в соответствии с Соглашением о создании Содружества Независимых Государств признавать и уважать территориальную целостность Украины и неприкосновенность существующих границ в рамках Содружества», а также «признает, что изменения границ могут осуществляться только мирными и согласованными средствами, и признает свое обязательство воздерживаться от угрозы силой или ее применения против территориальной целостности или политической независимости любого государства и что никакие ее вооружения никогда не будут применены, кроме как в целях самообороны или каким-либо иным образом в соответствии с Уставом ООН».

Кто согласовывал текст меморандума

30 сентября 1994 года новый Президент Украины Леонид Кучма направил письма президентам России, США, Франции и премьер-министру Великобритании «с предложениями о заключении многостороннего (США, Россия, Великобритания, Франция, Украина) Меморандума».

Евгений Марчук в 2012 году считал Меморандум надежной защитой для Украины: «Сегодня некоторые упрекают: мол, можно было выторговать больше. «Можно было, — не без скепсиса соглашается Марчук и плавно подводит слушателей к следующему разделу своего выступления, — Кроме компенсации, Украине еще удалось добиться принятия так называемого Будапештского меморандума 1994 года, то есть гарантий ядерных держав». (…) «Гарантия состояла в том, что эти страны не допустят ядерного шантажа Украины в какой-либо форме, — рассказывает Марчук, — и обязательства защитить Украину». («День», 30 марта 2012 года).

Об этом пишет МИД в своей справке от 15 ноября 1994 года. И там же прямо говорит, что именно внешнеполитическое ведомство согласовало с украинской строной текст, подписанный позже в Будапеште: «Исполнительной властью Украины принимаются необходимые меры для окончательного согласования приемлемой для Украины формы изложения таких гарантий (…) По этому поводу МИД Украины провело переговоры и консультации с представителями указанных стран, в результате которых удалось выйти на согласованный текст Меморандума между Россией, США, Великобританией и Украиной».

Бросается в глаза, что принцип построения этого «согласованного текста», а также подбора статей из международных документов, почти идентичен «Заявлению о гарантиях безопасности», которое 1,5 года назад предлагала Россия.

Далее, свидетельствует МИД, что 7-9 ноября 1994 года было получено официальные подтверждения со стороны России, США и Великобритании «готовностиоподписать текст многостороннего Меморандума о гарантиях безопасности Украины в связи с присоединением нашей страны к Договору о нераспространении ядерного оружия».

Внешнеполитическое ведомство убеждало депутатский корпус с трибуны Верховной Рады, что чрезвычайное «политическое значение предоставления Украине гарантий безопасности заключается в изложении их именно в форме многостороннего международно-правового документа».

«Мы ничего никому не обязаны гарантировать, потому что мы никогда не принимали на себя никаких обязательств на эту тему», — заявил в конце мая 2014 года, после аннексии Россией Крыма и начала вторжения на Донбасс премьер-министр России Дмитрий Медведев в интервью Bloomberg, передает Радио Свобода.

Однако, как вспоминает экс-посол США в Украине Стивен Пайфер, «когда шли переговоры о принятии этого документа в 1994 году, то использовалось понятие „обеспечение безопасности“, но не гарантий». «И это приводит к недоразумениям. Разница между этими двумя понятиями для американской стороны не была важной, так как для Америки было понятно использование этого термина, а именно, что американская сторона не станет применять силу в этом случае», — пишет интернет-журнал «Платформа» 16 июля 2014 года.

Как показали события в Украине 2014 года, Россия также хорошо осознавала тогда, что именно она подписывает. Судя по всему, только украинская дипломатия, которая гордилась фактом подписанием Будапештского меморандума (и, кажется, гордится после российской агрессии 2014 года), так до конца и не поняла, что же подала на подпись Президенту Украины. Или хуже: знала хорошо. Очевидно, именно этот вопрос — рано или поздно — может быть прояснен в юридическом порядке.

Эпилог / Эпитафия

На Будапештском саммите СБСЕ 5 декабря 1994 года Украина, США, Россия, Беларусь и Казахстан обменялись ратификационными грамотами по Договору СТАРТ-1. В тот же день Украина передала документы о присоединении к ДНЯО. Одновременно США, Россия, Великобритания подписали «Меморандум о гарантиях безопасности» — так называемый «Будапештский меморандум».

Однако после Будапештского саммита Россия так и не отменила решение Госдумы от мая 1993 года о территориальных претензиях на украинский Севастополь. Москва и в дальнейшем прибегала к энергетическому шантажу — угрожала остановить поставки топлива для украинских АЭС и вывоз с них отработанного ядерного топлива; использовала цену на газ как средство политического давления в вопросе раздела Черноморского флота и останавливала с его помощью евроинтеграционное движение Украины. Уже в начале 1990-х начались торговые войны с Украиной.

Несмотря на это, Украина продолжала стремительно вывозить на территорию северного соседа ядерное оружие, опережая собственные обязательства со старта.

Как известно, Верховная Рада постановила за 7 лет уничтожить только 36% носителей и 42% ядерных боезарядов. Отсчет времени должен был начаться только после обмена ратификационными грамотами — то есть с 5 декабря 1994 года. Таким образом, Украина должна была вывозить боезаряды до конца 2001 года. Это позволяли и гарантийные сроки стратегического ядерного оружия — они истекали в 2003-05 годах.

Украина, оставаясь с ядерными боеголовками на своей территории, могла на практике убеждаться, как действуют предоставленные ей заверения в безопасности и международная помощь в проведении реформ. И вносить коррективы в свои действия.

Однако процесс зачистки Украины от ядерного оружия набирал ускорение, не обусловленное никакими документами. 7-летний срок сменился 4-летним, а затем и 1,5-летним.

1 июня 1996 года последний эшелон с примерно 200 ядерными боеголовками стратегического оружия навсегда покинул территорию Украины. В общем, с марта 1994 года по июнь 1996 года с территории Украины было вывезено в Россию около 2 тысяч ядерных боеприпасов стратегических комплексов. С учетом тактического оружия на российскую территорию всего было перемещено около 5000 ядерных боезарядов.

(По материалам книги Юрия Костенко «История ядерного разоружения Украины»).

Источник – «Аргумент»